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除了对为何要实行“用民政治”的理论诠释外，阎锡山对于“用民政治”的精神实质和目的，也有他自己的一套看法。他说：“用民政治之真精神，鄙人尝研究得一确当语。厥语维何，则曰不亏负。此三字谓用民政治之精神也，即谓为欧美列强人才发达之原动力，亦无不可”。他举例说，炭在中国，只是供煮饭燃烧之用，而欧美则以之供蒸汽之用、化学之用若干。因此不能说中国不亏负此炭。再如人，人生在中国，因社会方面不良之习惯，国家方面有不良之政治，在此环境陶冶下，人难免会成为野蛮人或暴民，以中国人之聪明才力，并不逊于外人，而在外国之人，等而上者，未尝不可多所发明。即使一般人，亦尚不失为完全人格之国民，中国人所以“类皆无所成就，甚至沉溺于赌博鸦片，自流于过恶而不自知，是国家之政治与社会之习惯，有亏负于人民也”。因而，要想不亏负物之质力以期极端之发达，“必须人人不亏负其才智，以求日进与，果能如此，始有政治可言。而国家亦未有不富、不强、不文明者，吾故曰不亏负三字为用民政治之精神”。

正因为他对“用民政治”的“真精神”有如此解释，所以，他认为“民德、民智、民财三者，皆用民政治之实质也。民无德则为顽民，其弊则野蛮不化；民无智则为愚民，其弊则稚鲁劣钝；民无财则为贫民，其弊则救死不赡。是故欲去其弊而群趋之于自用之途，必须先从此三者着手，然后，能用之而有效”，“用民的目的，在启民德、长民智，立民财”。

阎锡山不仅对此三者的内涵，进行了规定，他说：“民德所应注意者为信、实、进取、爱群；民智所应注意者为国民教育、职业教育、人才教育、社会教育各项；民财所应注意者为农、工、商、矿四项”，并且以此为纲，对每一部分的主旨做了明确规定，对其具体内容和要求也制定了实施计划。

阎锡山为了实施“用民政治”，在草定“用民政治大纲”的同时，还于1919年4月13日，在督军公署召开有数百人参加的用民政治大会，经会议讨论，议定设立政治研究会，为用民政治的常设讨论机构，由阎锡山自任会长，聘请各界士绅，选派各机关重要职员任会员，分股推选专家任正副组长，主管政治研究事宜。

“用民政治”从其纲领到主旨，可以说是有一套理论的，并且也制定了颇为详细的实施计划。然而，怎样才能将其付诸实践，达到预期的效果呢？对此，阎锡山经过观察和思索，提出了他自认为可行的一套办法，简言之，就是建立紧密的“行政网”。而这个行政网的基础则是“村制”，也就是以村为行政建制单位，建立以村为单位的行政网。这一点，阎锡山在《山西现行政治纲要》中就明确指出：“用民政治之构造，鄙人亦有一语足以概括之，则行政网是也，大凡世界各国，其行政网愈密者，其行政愈良好，愈进步”。

阎锡山所以要建立以村为单位的行政网，即以“编村”为施政单位的“村治”或曰“村制”，有着两方面的渊源。其一，就是受十九世纪以来国内不少有识之士主张实行“地方自治”的思想及清政府实施“地方自治”的一些举措的影响。戊戌维新运动失败和义和团运动被镇压之后，随着清政府政治危机和社会矛盾的加深，立宪派人士主张“地方自治”的呼声更形高涨，进一步要求把地方自治方面的改革作为立宪的一个重要组成部分。康有为认为“西方国家所以能够动员民众的力量，完全是那些国家的地方自治长期实践的结果”。他的弟子梁启超更认为“自治将主要有益于中国的民气，自治绝不是一种分配权力的方案，而是一条加强内部纪律、充实整个国家的途径，虽然没有官吏从‘外部’统治他们，但是民众最终会为一系列的社会法制激励，朝向他们共同的目标迈进。这个目标就是国家的团结和强盛”。他还“相信自治对个人性格并最终对群体起到改造的作用”（（美）黄正清、黄维恺编，刘敬坤等译：《剑桥中华民国史》（下卷），中国社会科学出版社1993年版，第280—381页。以下凡引自此书中文者，只注书名页码）。鉴于内忧外患的严重形势，清政府不得不提出了一些“新政”，并在地方自治方面做出一些姿态，如出台了设治的城和非设治的镇乡的自治章程，府、厅、州、县的议事会章程，准许在县和县以下级别建立自治的咨议局和议会等。辛亥革命后，孙中山也一直坚持要实行地方自治，认为它是一个强盛、统一国家的当然基础，并把地方自治与民权主义联系起来，指出：“为避免旧时的政权更迭不已，需要使民众成为政府的基础，要做到这一点，政府的机构必须从下而上地重建”（《剑桥中华民国史》（下卷），第329页）。袁世凯执政后，为强化其官僚政治的权威，虽然以地方议会难以驾驭为由，下令取消了县和省的自治，但由于“地方自治”已日益深入民心，他并未完全取消地方自治，而是采取一种更适应官方控制的形式，推行了区的地方行政“实验”制度，在县以下保留了区，管理这些区的区长，由省长任命。凡此，对于曾亲历过辛亥革命前后中国社会变化的阎锡山，都有着相当深刻的影响，因此，他于1917年独揽了山西的军政大权后，为了巩固其政权的基础，也力行“地方自治”、“民治”，也就是符合逻辑的了。他1918年在谈及如何加强山西省政建设的问题时说：“必须从实行自治和教育两方面着想”。后来，更认为“中国既为民国，以民为主，即当由民施政，凡政治上之权利义务，必求其平等享受，平等负担”（《治晋政务全书初稿》第一册（政治讲演），第59页）。“自治二字，原指人民各自为治与共治而言，与官治立于相辅的地位”（《治晋政务全书初稿》第一册（政治讲演），第63页）。“欲使民治主义完全实现，必须民间有施政之组织”，欲使人民参与政治，必须将政治“放在民间”，“凡系人民利益切身之事，切使人民自己为主，人民亦能自己为主，此方合民治之意，亦即自治之精神”（《治晋政务全书初稿》第一册（政治讲演），第72页）等等，都清楚地说明了这一点。

其二，就是受日本政治文明的影响。阎锡山曾留学过日本。日本明治维新以来社会发生的巨大变化，都令他感到新鲜和企羡。其中，日本实行的“町村之制”就对他产生了很深的影响。所以，他曾提出过要“仿日本町村之制”，实行“编村”。而中国社会的基层组织状况和活动的特点，更使他认为“人类权力，发动之渊源，基于人类集合之村”，官治自治均非彻底之治，“今定一彻底的最持平最适中之办法，村为人群集合单位，村有若干人民，无论何种事项，皆人民自理，村即人民权力之起始点”。因此，要实行以村为单位的“村治”，“此种村本政治，即民本政治”（《治晋政务全书初稿》第二册（进山会议记录），第118、132页），而只所以“非把政治放在民间不可，因为直接知民利弊的是民，间接知民利弊的是官”。那么，“什么叫民间呢？省不是民间，县也不是民间，实在是村是民间。所以省县无论什么机关，不是官治就是绅治，总不是民治。换句话说，就是欲民治主义，非实行村治不可。所以我常说的，村是行政的单位即是政治的根本”（《治晋政务全书初稿》第四册（自治），第23—24页），“村治乃是自治根基，政治起点”（《治晋政务全书初稿》第五册（村政·上），第3页）。

阎锡山在提出这些“村本政治”理论的同时，还从以下几个方面着手，以使“村本政治”得以实施。

首先，对推行村制从整体上进行了规划，并制定了相应的规章。从1917年10月至1919年，先后编订了《改进村制纲要》、《整理村范原理七条》，制定了《整理村界简章》、《修订乡村编制简章》、《整理村范规则》，以及《各县选任村长副闾长暂行规则》等，同时还制定有《村政考核条例》、《村政奖励条例》，从而使村制的实施在指导思想、组织领导、目的任务和考核奖励上，都有了比较明确具体的要求。

其次，以使“村制”形成“政治”为中心，实行“编村”。阎锡山认为，村“无编制”，“等于军队散乱，号令不行，难以指挥如意”，因此，他对村制的编制的大小，隶属机构和职能也都作了明确规定。在其编订的《修订乡村编制简章》中就要求“凡满百户之村民或联合数村在百户以上者为一编村，应设村长1人，村副1人”，“系联名村为一编村者，应以户数最多之村为主村”；“村内居民以25家为闾，设闾长1人；5家为邻，设邻长1人，闾邻应各按次序冠以数目字样，如第一闾，第二闾，第一邻、第二邻之类”（《治晋政务全书初稿》第六册（村政·上），第7页），如此，则可“积户成闾，积闾成村，积村成区，区经于县，上下贯注，如身使臂，臂使指，一县之治以此为基础”。不仅如此，阎锡山为使编村成为“有机体，有精神，有物质，能量具备，运用敏治”的政治，还要求编村设立相应的机构，即每个编村建立“村公所”、“息讼会”、“监察会”、“村民会议”以及“保卫团”，并对这些机构的职责作了明确规定。如“村公所”应办事项即为“行政官厅委办事项；村民会议决议事项；其他应行执行之村务；报告职务内办事情形及特别发生事件”。“村民会议”主要就是要全体村民参与村政，使之从中练习参政能力。这是因为阎锡山认为“村民者，村之本也。一村之权，应归之一村之民。一村之民，应参与一村之政”，“社会改造，非人民全体觉悟，何从起点？村会，则觉悟之路也”（《阎伯川先生要电录》第140页，台湾阎伯川先生纪念会1996年10月编印。以下只注书名页码）。“监察会”之职责为“清查村财政；举发执行村务人员之弊端”（《治晋政务全书初稿》第六册（村政·下），第76页）。“息讼会”主要解决村民争执诉讼之事，以杜士族劣绅从中把持拨弄等流弊，“减少人民打官司的痛苦”。“保卫团”以一编村为村团，以一行政区为一区团，以一县为一总团。凡村中有正业之18至35岁男子，均于农暇入团练习（台湾：《阎伯川先生要电录》第141页），其主要职责是维护社会治安，平时稽查窝藏，偶尔遇有溃兵土匪，也可防范。

在推行“编村”的过程中，阎锡山十分重视对于村长的挑选。他说，村长等于一村的“灵魂”，有好的村长，就是有“灵魂”的村。“一县政治进行，全赖有好村长”。为此，他再三叮嘱县知事们要“慎选村长”，“村长为一村之重心，尤应以村长特别注意”（《治晋政务全书初编》第五册（村政·上），第2页）。

再次，就是把“村范整理”和“定村禁约”作为了“编村”活动的主要内容。所谓“村范整理”，用阎锡山的话来讲就是要把“扰乱村中的治安”的坏人找出来，通过劝导、处罚，“把坏人改好”，使好人可以“安居乐业”。与此同时，阎锡山为与村范整理相辅而行，相辅相成，还要求各编村都要“定村禁约”，“以村范开其先，以禁约善其后，乃能持久而不敝”。据此，要各编村通过村民会议，按各村习惯，自行规定禁约，“大致将消极方面事项，列举禁止，如女子不准缠足，树木不准损毁之类，违约有罚，情顺理安”（《阎伯川先生要电录》第140页），以此来奠定“村仁化”的村治基础，使编村真正发挥“裕民生，正民情，敦民风”的作用。并且通过编村对生产的发展和对社会秩序的安定，做到“人人有工作，人人有生活，村村无讼，家家有余”（山西省政协文史资料研究委员会编：《阎锡山统治山西史实》山西人民出版社1981年3月版，第72页。以下凡引此书中文者，只注书名页码）。

阎锡山虽然于1918年就明确提出了要实行以“编村”为核心的“村本政治”这一主张，并且从以上几个方面积极着手进行，但是，“编村”在全省的全面推行，则是在1922年方才开始。其中原因，主要是俄国十月社会主义革命后，世界形势发生了深刻变化，并对中国社会产生了巨大冲击，而“村本政治”作为“用民政治”的重要内容之一，又是一个十分重大的社会政治问题，在这种情况下，阎锡山自觉“兹事体大”，“未敢过于自信，轻率呈功”。而通过1920年开始的“进山会议”，围绕“人群怎样组织对”这一中心议题，对有关政治、经济、教育、家庭等问题的讨论，阎锡山更认为其他的什么军国主义、资本主义、都不行，只有他的“用民政治”和“公道主义”才能使人群“真富强、真文明”。同时鉴于马克思主义在中国的传播和“五四运动”的发生，他为了更好地控制人们的思想和行动，在“进山会议”尚在进行之中，便开始实施“编村”。即便如此，他仍是小心翼翼，采取了先在小范围内进行试验，然后逐步扩大的办法。1921年3月，先由阳曲、榆次、太原等三县及省城市区试办，“试之而效焉”，又于6月在平定、寿阳、太谷、忻县、定襄等五县“再试之”，“试之而又效焉”，乃定推行全省之计。当年9、10两个月，阎锡山就分次召集全省县知事，举行“村政会议”，“探讨其原理，较论其方法，规划其程序，解决其困难，辨证其误解，预备其工具”，最后各知事全体一致表示决心，誓以“民本精神”，注重“村本政治”（《阎伯川先生要电录》第141页）。会后，“村制”即在全省全面展开。在这期间，阎锡山还曾多次到一些县份巡视考察，召开政府官员和教师会议，发表演讲，了解情况，以推动“村制”的实施。

“用民政治”和“村本政治”的实施，对于山西社会曾产生了相当的作用和影响，并因此而受到了不同的评论。在有的论著中，因受政治环境的影响，对于“用民政治”完全持否定的态度，而其所持的依据又往往是“六政三事”和“编村”方面的种种消极作用。有的则只是从理性的层面上予以否定，说什么“用民政治”“只能是空想主义者的美妙蓝图和作为统治者的自我粉饰”，理由是“在有数千年传统的中国，在政治、经济、文化诸方面均落后于世界的中国，根本不具备‘用民政治’的土壤和条件”（《阎锡山全传》（上册），第245页）。其实，只要结合阎锡山提出这两个主张的主观愿望，结合山西和中国社会的客观现实和发展趋势，再结合这两个主张实施后山西社会所发生的变化这些情况，进行一些考察和分析，就可以清楚，“用民政治”、“村本政治”的理论和实践，它所产生的作用和影响，是不能用“好”或者“坏”这样简单的结论来概括的。它既有合理的、积极的，因而对山西社会的发展进步有促进作用和影响的一面，也有不合理的、消极的因而对山西社会的发展进步发生阻碍作用的一面。